基层执法靠什么打开局面？

　　基层环保部门是整个环境执法工作的基础，面对日益严峻的环境形势和不断加大的环保工作力度，基层环境执法面临着巨大挑战，“人”日益成为影响基层环境执法的重要因素。

　　基层环境执法工作范围广、量大且复杂，基层条件较为艰苦，因此人员十分匮乏。甚至部分基层环境执法工作仅仅由大队长带领一名普通执法人员承担，成为“两个人”的队伍(我国西部地区此情况尤为突出)。加之机构设置、人员配置不合理，给基层环境执法工作有效开展带来了极大困难。“两个人”的队伍在基层环境执法工作的重压之下步履维艰。

　　困境一:招人难，用人难，专人专用难

　　一方面，招人难。基层环保部门招聘专业技术人才非常困难，招考情况不佳，尤其是中西部山区，人才流动性极大。而大量工作又由基层环保部门承担，污染源普查、环境信访等基础工作都需要执法人员亲临现场，导致基层环境执法工作“地广人稀”。

　　另一方面，用人难。首先，专业不对口，基层环保部门很难把住进人关，环境执法人员业务素质较差。其次，“从学校到机关”的年轻人缺乏实际工作经验，对于实践性基础工作也很难在短时间内上手。第三，队伍年轻化，由于人员不足且工作量大、人员流动性强，机构通常会争取指标，录用大量新人，这就可能导致执法人员经验不足、专业性不强的问题进一步突出，新老人员脱节严重。

　　除了以上两个方面，专人专用难的问题也不容忽视。实际上，由于国家对基层环境执法的重视，待遇方面有所加强，对人才具有一定的吸引力，但是基层环保部门人才整体稀缺，常常将环境执法部门的人员大量调用到其他部门，而造成了满编却无人可用的状况。

　　困境二:基层环境执法难到位

　　当前，基层环境执法工作基本现状是:日常监管靠抽查，重点管理靠专项，经常性的工作靠突击，工作较为被动。造成这种状况的重要原因就是人员不足，往往几十家企业的监管仅靠有限的几个工作人员，常常使得基层环境执法人员心有余而力不足。

　　同时，人员不足也造成了基层环境执法机构设置存在缺陷，内部职责岗位不健全，分工不明，使得基层环境执法状况进一步恶化。机构设置缺陷也造成了人员配置不合理，执法人员常常无法在适当的岗位上最大限度发挥作用，反过来又造成了人才资源浪费。如此恶性循环，更加难以打开基层环境执法工作的局面。

　　困境三:执法人员安全难保障

　　基层环境执法中的安全问题日益凸显，不容忽视。为了对企业进行有效监管，执法人员往往需要深入企业进行调查。频繁接触污染企业又缺少必要的防护措施，环境执法人员身体健康很容易受到较大的影响。同时，由于执法人员往往较少，对于不配合、暴力抗法的企业，尤其是在夜访、暗访的情况下，执法人员的人身安全受到极大威胁。

　　如何走出困境？

　　笔者认为应当从以下3个方面入手:

　　一要严把关、重培养、借人才。

　　首先，应当严格把好进人关，坚决把住执法队伍人员进口关，保证优秀专业人才充实基层执法队伍。环境执法是一门跨学科的综合工作，环境执法队伍既需要具备环保、监测专业知识的人才，也需要相关法律领域的人才，因此在人才引进时应注重专业结构的比例安排。

　　其次，要提高执法人员的素质与业务水平，即政治素质、职业道德和业务能力。对基层环境执法人员应当分层、定期离岗培训，外派学习交流，吸取其他地区先进的经验。引入竞争机制，定期考核，对那些考核不合格者施行轮岗学习，暂时离开工作岗位，待考核合格方可复岗。同时，年轻人虽然在经验方面存在不足，但是也具有学习能力强、积极性高、精力充沛等特点，恰恰能适应执法工作的快节奏、强压力，应当充分发挥年轻队伍的优势。

　　再次，做好“柔性”人才引进工作。注重人才互派工作，上级环保部门定期委派专业人员到基层环保部门工作，或派遣基层环境执法人员向上交流，或发达地区与欠发达地区、能力强的地区与能力差的地区互挂、互派，挂职交流时间半年至一年，通过这些措施尽快提高全国基层环保队伍的综合能力。

　　同时，针对基层环保工作的薄弱环节制定研究项目目录，利用政府人才计划，合理引进“柔性”人才，配合完成预定项目研究，在有限的时间内最大程度发挥人才价值。

　　最后，做好人才“借用”工作。环境执法工作涉及领域广，“借用”各领域专业人才，成立环境执法专家库，形成环境执法专家队伍，将有利于更好地推进执法队伍专业化、规范化建设。

　　二要合理调整机构，完善用人制度。

　　内容主要包括内设小组、外设分队，工作分解落实到位。内设小组对日常执法检查、专项行动、信访案件处理、排污费核算等常规基础工作分别安排至不同小组处理。外设分队尽快结束乡镇一级环保工作无机构的状况，成立乡镇环境监察分队，延伸执法工作链条，定员、定岗并明确经费来源，推行环境执法分片管理制度，实现环境监管无盲区，强化基层环境执法机构的基础地位，充分发挥对整个环境执法工作的支撑作用。

　　三要强化部门联动，加强内外教育，鼓励公众参与。

　　应当加强与计划、经贸、工商、国土资源、林业、农业、建设、水利等有关部门的协调与沟通，使得部门联动形成长效机制。一方面，在处理各类环境问题的过程中(例如，突发事件的处理、联合执法等)增加环境执法队伍“隐性人才”。另一方面，面对处罚难、执行难问题，加强与公安机关、法院等部门的沟通，建立互动机制，提升环境执法效能。

　　加强环境宣传教育、鼓励公众参与是开展好基层环境执法工作的一项重要手段，能够为环境执法制造良好的舆论氛围。从某种意义上讲，形成了一支“隐性”队伍，无形中扩大了执法力量。

　　作者单位:四川大学法学院